Продекларированная задача реформы - <приблизить власть к народу>. Правда, путь их друг к другу обещает быть трудным и долгим: проекту еще предстоит доработка, а видимых результатов реформирования можно ждать лишь к 2015 году.
В документе использованы отдельные элементы практики местного самоуправления многих европейских государств, Китая, России, Казахстана и Украины. Но наиболее близок автору документа - заместителю начальника главного управления по взаимоотношениям с органами законодательной и судебной власти Василию Шинкареву - опыт Германии. <Немецкий вариант, удачно сочетающий на местном уровне принципы единоначалия с демократическими формами самоуправления, местной самостоятельности с государственным планированием и регулированием.., можно считать наиболее приемлемым для Беларуси>, - говорится в документе.
По мнению разработчика, нынешнее местное самоуправление в Беларуси вполне соответствует требованиям Европейской хартии местного самоуправления, однако этот документ не может дать Беларуси исчерпывающих рецептов. Хартией предусмотрено, что политическая, административная и финансовая независимость местных властей есть один из основных критериев подлинной демократии. Тем не менее в белорусских переходных условиях превращать местные власти в <удельные княжества>, считает Василий Шинкарев, нельзя. <Когда я читал Хартию, у меня возникало желание ее править, - заявил он корр. <БДГ>, - это примитивный документ>.
Беларусь намерена пойти своим путем. В обосновании концепции говорится о необходимости <уйти от разделения властей на местном уровне. Нельзя дальше мириться с тем, что одни (Советы) принимают решения и уходят от их выполнения, другие (исполкомы) распоряжаются и исполняют.., третьи (органы территориального общественного самоуправления) мечутся между теми и другими...>.
Выход из этого положения разработчику видится в возможном совмещении должностей главы местной <вертикали> и председателя Совета. Как известно, на селе такое единоначалие уже введено по решению президента. Концепция предлагает пойти дальше и <в первоочередном порядке снять в законе о местном управлении и самоуправлении ограничение в праве на сочетание таких должностей в базовом и областном территориальном уровне Советов депутатов>.
При таком раскладе глава <вертикали>, назначаемый президентом, становится полным хозяином территории, несет персональную ответственность за ее социально-экономическое развитие, назначает и смещает чиновников, сам составляет и выполняет бюджет и проводит в жизнь принятые под его же руководством решения депутатов. <Мы тем самым поставим его в положение нынешнего президента, который является координатором, гарантом такой слаженной работы>, - полагает Василий Шинкарев.
Такая система, по мнению автора концепции, как никакая другая отвечает <господствующему белорусскому менталитету> и должна положить конец длящимся с середины 90-х годов спорам о том, кто в регионе <главнее>. В каком-то смысле это возврат в советское прошлое, и Василий Шинкарев этого не отрицает: <Нельзя отказываться от того, что было... Секретари райкомов партии были самыми работающими кадрами>. По мнению автора проекта, <нужно пойти по пути лучшей мировой практики - вернее, той, что они позаимствовали от нас>.
Одним из важнейших принципов реформирования системы местной власти является ее децентрализация, то есть последовательная передача вышестоящими государственными органами ряда прав и обязанностей местным органам. Однако с этим инструментом, предупреждает концепция, следует обращаться осторожно. Децентрализация в том виде, в котором она была предпринята в некоторых европейских странах с переходной экономикой, в том числе в России, по мнению автора документа, пагубна для Беларуси. Белорусское руководство не намерено разбрасываться своими полномочиями, подобно щедрому Борису Ельцину, рубанувшему с плеча: берите столько прав, сколько сможете. Тем более, что, по мнению автора концепции, наши местные власти не готовы к полной самостоятельности и могут принимать решения, <которые не согласуются с общегосударственными интересами> и касаются прежде всего приватизации и коммунальной собственности.
Основное перераспределение полномочий произойдет собственно внутри системы самоуправления. Согласно концепции реформа должна строиться на принципе субсидиарности: крупное местное образование берет на себя только те задачи, которые не может решить самостоятельно мелкое сообщество. Эта трансформация прежде всего коснется уровня область-город-район. За областными органами предлагается сохранить функции территориального планирования в архитектуре и бюджетной сфере, защиты окружающей среды, здравоохранения, содержания путей сообщения, надзора за городами и районами, представления интересов городов и районов в правительстве. Остальные функции должны быть переданы городу и району, а также отраслевым органам управления.
Понятно, что реальность местного самоуправления обеспечивается наличием финансовой базы. Нынешнюю модель межбюджетных отношений, возникшую стихийно и основанную на <выравнивании доходов бюджетов разных уровней в соответствии с расходами>, предлагается коренным образом изменить. Сейчас белорусские регионы резко отличаются по уровню благосостояния, стимулов к повышению собираемости налоговых платежей на местах нет, средства региональных бюджетов расходуются неэффективно. Поэтому для каждой административно-территориальной единицы предлагается <закрепить собственную финансовую основу>. Местные бюджеты должны формироваться <снизу вверх>. Сегодня все происходит наоборот. <Надо чтобы район знал: у меня есть 20% заработанных средств и с ними я должен поднимать экономику. Ведь сегодня район в этом не заинтересован: все равно все деньги пойдут наверх, а потом ему их оттуда же <спустят>, - пояснил Василий Шинкарев.

Предлагается следующая схема: местные территории отчисляют в республиканский бюджет конкретный фиксированный налог; за республиканским бюджетом закрепляются налоги, имеющие общегосударственное значение; остальная часть налогов, а также все частные пожертвования и иные поступления денежных средств идут на нужды местной самоуправляемой единицы. Значение государственных субсидий и дотаций должно постепенно снижаться. Контролировать распределение материальных средств государство может только в пределах тех сумм, которые оно само передало на места целевым назначением.

Все эти смелые теоретические выкладки, правда, сопровождаются предупредительными замечаниями: на предложенные нормы могут повлиять <соответствующие решения государственных органов, правовые, нормативные акты РБ. Стратегические вопросы, связанные с реформированием местного самоуправления, могли бы стать предметом обсуждения у главы государства>. Принцип централизации, по большому счету, останется незыблемым, потому что <ряд местных вопросов приобрел общегосударственное значение>. К тому же глава <вертикали> (а согласно концепции он же - глава Совета) назначается президентом.
Тем не менее предложенная реформа потребует новой законодательной базы. В концепции перечислено 13 законов, которые должны быть приняты или изменены. В качестве альтернативы предлагается принятие Кодекса местного самоуправления. Правительству рекомендуется принять специальную национальную программу.
Первый этап реформы местного самоуправления рассчитан на 1999-2001 годы. За это время должен быть налажен <пусковой механизм> реформы: планируется передать решение локальных вопросов на низовой уровень; усовершенствовать систему налогообложения; создать при президенте Совет по местному самоуправлению, а при его администрации - соответствующий департамент; объединить одноименные административно-территориальные единицы, имеющие общий центр с численностью населения до 70 тыс. человек.
Настоящие преобразования начнутся лишь на втором этапе, а он растянут аж до 2015 года. Так что процесс <закрепления за местными органами собственной финансовой основы> многие нынешние чиновники смогут лишь наблюдать, будучи уже на пенсии. В этот период начнут создаваться единые органы управления городом с населением свыше 70 тыс. человек и одноименным районом.
Кульминацией развития местного управления на Беларуси станет третий этап (после 2015 года), когда местное самоуправление будет работать <на принципах внегосударственной системы управления>.
До 20 августа этого года парламент, министерства и ведомства должны представить свои заключения по проекту концепции, потом документ поступит на доработку в Совет Республики.